多位專家表示，相比較環(huán)境執(zhí)法部門監(jiān)管存在盲點，隨著公眾實質(zhì)性介入環(huán)保監(jiān)督當中，企業(yè)違法行為將面臨更為嚴苛和全面的監(jiān)督，環(huán)境違法成本將會進一步增加。
亮點
民眾實質(zhì)性介入環(huán)保監(jiān)督
“4日的啟動會上主要是環(huán)保部在聽取專家組的一些思路和意見。”參與編制的專家組成員、國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，目前重慶、貴陽、昆明等地都在踴躍進行地方立法，而環(huán)保部將在地方立法的基礎(chǔ)上總結(jié)，并借鑒其立法具體內(nèi)容，出臺全國性的《環(huán)境保護公眾參與辦法》，最快將在年底出臺。
實際上，在日前發(fā)布的《環(huán)境保護法》修訂案草案中，已經(jīng)可以看出國家對于“公眾參與”進行制度化推進的意圖。作為本次修法的亮點之一，在歷經(jīng)四審修訂的法律中，特別專列了信息公開和公眾參與一章，并且明確了公眾參與的重點領(lǐng)域，包括環(huán)境法規(guī)和政策制定、環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境影響評價、環(huán)境宣傳教育等。
“編制的參與辦法實際上就是在環(huán)保法的大框架下，對于公眾參與給出具體的實施細則。”常紀文對記者說。
值得注意的是，作為國內(nèi)首個公眾參與環(huán)保地方法規(guī)，《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》初稿討論正在4日進行，并且將在9月上報省人大常委會審議，其內(nèi)容已經(jīng)透露出我國對下一步編制《環(huán)境保護公眾參與辦法》的總體思路。
常紀文向記者透露，目前確定的《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》初稿，主要有總則、信息公開、公眾參與方式、程序和內(nèi)容、保障和促進措施、法律責任六部分，共50多條細則。對于公眾參與環(huán)保做出了很多具體的規(guī)定，其中公益訴訟的支持措施中將包括提供資金、法律援助等多方面內(nèi)容。而在公眾參與的方式中，對公眾將參與規(guī)劃、環(huán)評、宣傳教育等多方面都有具體的規(guī)定，包括民眾監(jiān)督、檢舉將提供一定的經(jīng)費作為保障，并建立專項基金進行獎勵，與此同時，還將建立一個信息平臺，提升公眾環(huán)境保護參與度。
值得注意的是，公共參與環(huán)境保護將成為政府考核的一項重要內(nèi)容。一方面考核將包括公眾對地方政府環(huán)境保護工作進行打分，另一方面，公眾參與環(huán)境保護程度高低也將成為政府工作考核重點，從而鼓勵社會組織和個人參與環(huán)保監(jiān)督。
記者了解到，盡管近幾年國家一直鼓勵民眾參與環(huán)境保護，但是實質(zhì)性參與很少，公眾參與主要方式集中在末端參與，即在環(huán)境遭到污染和生態(tài)遭到破壞之后，而對保證環(huán)境參與權(quán)、表達權(quán)的全過程參與較少，且參與活動往往受到局限，缺乏公眾參與的有效性和廣泛性。“這么多年以來我國公眾參與環(huán)境保護比較淺，但實際上，公眾是環(huán)境治理的一個非常重要的力量，這也表明我國環(huán)境保護正在走向制度化。”常紀文對記者評價道，特別是可以彌補我國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管方面的不足。
漏洞
制度缺位導(dǎo)致環(huán)境類群體事件高發(fā)
數(shù)據(jù)顯示，自1996年來以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。重特大環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)，2005年以來，環(huán)保部直接接報處置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增長120%。
隨著民眾環(huán)保意識的增強和維權(quán)意識的覺醒，圍繞著我國突出的環(huán)境問題，涉環(huán)保的群體性事件也開始進入高發(fā)期，熱點從過去的水和大氣污染擴大到土壤、噪聲、電磁輻射和固體廢棄物等污染，特別是重金屬污染、危險化學品污染等突發(fā)環(huán)境事項的投訴呈高發(fā)態(tài)勢。值得注意的是，隨著城鎮(zhèn)化的加快，涉及鋼鐵、水泥、采礦等工業(yè)污染從城市加速向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，工業(yè)污染在農(nóng)村地區(qū)環(huán)境類群體事件風險也在增加。
“當前正呈現(xiàn)出全民環(huán)保意識、民主意識、維權(quán)意識覺醒的趨勢。”一位環(huán)保人士對《經(jīng)濟參考報》記者表示。但是與此同時，我國對公眾參與環(huán)保卻無有效的制度保護和規(guī)范“一些工業(yè)項目環(huán)評來說，目前所謂的民意聽證大多都是走形式。”一位地方環(huán)保部門人士表示，特別是一些重大的建設(shè)項目環(huán)評，其實根本不會真正聽取民眾意見，企業(yè)在運行過程中，也并未真正公開信息來接受公眾監(jiān)督。
一邊是企業(yè)環(huán)保“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)狀，另一邊是因為現(xiàn)有的公眾參與機制缺失，同時也引發(fā)了越來越多的民眾對政府的信任危機。上述人士向記者坦言，很多地方特別是中西部欠發(fā)達地區(qū)，為了追求GDP增長，一些地方政府往往對于企業(yè)污染“睜一只眼閉一只眼”，甚至成為了污染企業(yè)的保護傘，行政干預(yù)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)象突出，民眾對環(huán)境污染問題的投訴根本起不到作用，往往是企業(yè)交了罰款便草草了事，檢查一過就繼續(xù)開始污染排放。
記者了解到，目前我國對環(huán)境污染企業(yè)行政處罰普遍偏輕。根據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價法》，違反環(huán)評規(guī)定擅自開工建設(shè)，目前只要求補辦環(huán)評手續(xù)，逾期不辦的才給予20萬元以下的罰款，向地下排污的罰款只有5萬至50萬元。
“這樣的處罰根本難以讓排污者傷筋動骨。”中華環(huán)保聯(lián)合會督查訴訟部部長馬勇告訴記者，一方面，行政執(zhí)法缺乏強制手段，環(huán)境案件處理的法院立案、審查、聽證、裁定等程序需要很長時間，致使違法排污行為無法及時糾正，另一方面，因缺乏可操作的環(huán)境污染損害鑒定評估技術(shù)規(guī)范和管理機制，污染損害因果關(guān)系和賠償金額難以判定，許多污染案件久拖不決、訴訟成本高昂，民眾對污染企業(yè)的監(jiān)督難上加難。
效應(yīng)
倒逼企業(yè)提高環(huán)境違法成本
“當前最緊要的任務(wù)不是更新環(huán)境治理方式和技術(shù)，而是要盡快彌補一系列制度性缺陷，從源頭上化解矛盾。”公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍告訴記者，通過對公眾參與環(huán)保進行制度性的規(guī)范和幫助，調(diào)動公眾對環(huán)境保護監(jiān)督的積極性，可以提高污染企業(yè)的違法成本，同時通過立法形式，增加地方政府對民眾環(huán)保維權(quán)案件的處理質(zhì)量，增強民眾環(huán)保維權(quán)的有效性，防止形成惡性群體性事件。
馬勇告訴記者，公眾參與度的提高，實際上就是從另一個側(cè)面倒逼從執(zhí)法、監(jiān)督到企業(yè)污染物排放運行等環(huán)節(jié)更加透明。多位環(huán)保專家認為，由于我國沒有相應(yīng)的法律法規(guī)推進，致使許多環(huán)境行政違法現(xiàn)象得不到有效地社會監(jiān)督和法律約束，公民的環(huán)境保護、維權(quán)意識已經(jīng)喚醒，希望能形成一種自下而上的合力，推動環(huán)保。
“企業(yè)可以瞞得過環(huán)保部門，但是卻逃不過民眾的火眼金睛。”常紀文對《經(jīng)濟參考報》記者說，公眾參與是解決環(huán)境問題不可缺失的力量，特別是我國在經(jīng)濟發(fā)展過程中，企業(yè)的環(huán)境守法意識缺失，環(huán)境污染事件頻發(fā)，但是環(huán)境監(jiān)管的力量并不充足，對于地方和中央的環(huán)保部門來說，監(jiān)管都存在很多盲點，而公眾參與度的提高，無疑是我國環(huán)境監(jiān)管的一個重要補充，企業(yè)污染違法成本會進一步提高。
在他看來，越來越多的事實表明，必須要建立適于我國國情的公眾參與機制，保障公民對環(huán)境信息的知情權(quán)、表達權(quán)和參與權(quán)，在公共決策制度上體現(xiàn)科學性和法治性，才能提升政府公信力。
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