我國光伏發(fā)展的市場要素已是世界第一，但結(jié)果卻不是世界第一，這說明更多的是制度性問題影響了發(fā)展。對于需要政策介入的環(huán)節(jié)，政策已經(jīng)較為完備，面臨的問題主要在項目管理、補貼發(fā)放、并網(wǎng)等政策的落實和實施環(huán)節(jié)，最大的難點還是在分布式光伏上。
日前，國家能源局下發(fā)《2015年全國光伏發(fā)電年度計劃新增并網(wǎng)規(guī)模表》（征求意見稿），規(guī)劃2015年度全國光伏年度計劃新增并網(wǎng)規(guī)模15GW，其中集中式電站8GW，分布式7GW。雖然今年的光伏裝機目標(biāo)僅比去年增長1GW，但相比2014年頗有爭議的實際裝機總量，今年新增并網(wǎng)量如此大的增長幅度十分引人注目。
機制問題掣肘分布式光伏發(fā)展
2014年，國家能源局計劃新增并網(wǎng)量14GW，但實際新增僅達(dá)到10.52GW，記者了解到，不少業(yè)內(nèi)人士對該數(shù)字存疑，認(rèn)為連10GW都沒有達(dá)到。尤其是受諸多利好政策推動的分布式光伏，最終只完成了2.52GW的分布式電站。記者通過多方采訪了解到，2014年裝機目標(biāo)，尤其是分布式目標(biāo)，未能完成的原因是多方面的。
“在設(shè)定2014年總體目標(biāo)時，國家能源局對分布式的難度估計不夠。實際上，太陽能中分布式是最合理最有前途的，但在現(xiàn)實中也是最困難的。總的來說，我國發(fā)展分布式光伏的動力不足。2014年制定的這個很高的目標(biāo)，可以反映出高層大力推廣分布式的希望和決心，這是可以理解的，但和歐洲相比，中國的物理條件有很大區(qū)別，其有充足的物理空間，加之電價高、用電量大，所以歐洲光伏發(fā)電基本都是分布式的。而反觀中國，物理空間小、用電量小、價格低，所以導(dǎo)致分布式發(fā)展的動力不足。”廈門大學(xué)能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強在接受本報記者采訪時如是說。
同樣是“動力不足”，中國可再生能源學(xué)會副理事長趙玉文告訴本報記者：“去年未達(dá)成目標(biāo)，主要原因是分布式光伏國家0.42元/度的補貼問題，在此機制上有些問題，影響了市場的開發(fā)；另外，路條是不合理的，這違背了市場機制，應(yīng)該取消審批制度。”
對于2014年國家能源局制定的計劃新增并網(wǎng)量14GW這一數(shù)字，國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心研究員時璟麗認(rèn)為這一數(shù)字更應(yīng)該說是一個年度計劃，更多的是體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)層的希望，而不能算是一個目標(biāo)。時璟麗告訴本報記者，對于光伏發(fā)電，國家政策的扶持力度是很大的，去年未達(dá)到計劃數(shù)字，主要是因為在實施和執(zhí)行過程中的問題。對于需要政策介入的環(huán)節(jié)，政策已經(jīng)較為完備，面臨的問題主要在項目管理、補貼發(fā)放、并網(wǎng)、增值稅時效性等政策的落實和實施環(huán)節(jié)，最大的難點還是在分布式光伏上。
“我國光伏發(fā)展的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，無論是政策、供給能力、市場需求、金融支持都是世界第一。市場要素已經(jīng)是世界第一，但產(chǎn)出結(jié)果卻不是世界第一，這就說明不是產(chǎn)業(yè)中的要素在影響，當(dāng)然能源局下發(fā)指標(biāo)時間晚也是一個小原因，但更多的是制度性問題影響了發(fā)展。”中國能源經(jīng)濟研究院首席光伏研究員紅煒給了記者另一個答案。
各家對7GW目標(biāo)看法不一
國家能源局下發(fā)的征求意見稿，除了對今年光伏發(fā)電計劃新增規(guī)模作了具體規(guī)定外，還給各地區(qū)下發(fā)了分布式指標(biāo)，明確指出，不設(shè)屋頂分布式光伏發(fā)電年度規(guī)模上限，并且設(shè)置了強制完成的屋頂分布式光伏發(fā)電的最低任務(wù)量。記者了解到，各地區(qū)發(fā)改委將在這一要求下，強力推動屋頂分布式光伏發(fā)電的裝機，地區(qū)性的屋頂分布式光伏政策或?qū)⒏鶕?jù)這一要求陸續(xù)推出，如地方補貼、管理方法等。
此外，雖然屋頂分布式光伏發(fā)電不設(shè)上限，但整體的分布式發(fā)電規(guī)模仍被要求限制在各地區(qū)的額度范圍以內(nèi)。綜合來看，農(nóng)光互補、漁光互補、荒坡光伏電站等其他形式的分布式電站，將受到一定的限制和規(guī)范。
對此，華創(chuàng)證券新能源研究員蘇晨表示，2014年解決了分布式光伏政策不合理以及地面電站路條整頓問題，分布式光伏商業(yè)模式逐步形成，將帶來行業(yè)建設(shè)加速，“此次公布的分布式7GW目標(biāo)中，荒地、魚塘等其他形式占比超過50%，這類項目風(fēng)險低，大部分地方政府還給予數(shù)額不等的補貼，項目收益甚至高于西部地面電站，企業(yè)投資欲望較強。總體來看，今年7GW的分布式規(guī)劃目標(biāo)合理，相較于2014年2-3GW的建設(shè)規(guī)模，同比增速超200%。”
但是，樂觀的聲音之外，也不乏態(tài)度模糊甚至悲觀的聲音。
“和去年相比，今年的目標(biāo)是比較合理的。去年分布式光伏的目標(biāo)沒完成，決策層知道了分布式的難度，今年分布式的目標(biāo)定為7GW，雖然看似只少了1GW，但1GW的差別也是相當(dāng)大的。在分布式光伏發(fā)展上，今年較之去年更有把握，是樂觀的，希望今年分布式能有大的增長，但由于去年和目標(biāo)相差太多，今年是否能完成還不知道。”林伯強對本報記者說道。
“體制機制的問題是深層次的原因，短時間內(nèi)是改變不了的。”紅煒表示，集中式電站完成目標(biāo)是沒問題的，但他同時也承認(rèn)，分布式光伏在實際操作中可能還是會遇到很多問題，目標(biāo)還是較難完成的。
可以說，不同的觀點代表了當(dāng)前大部分業(yè)內(nèi)人士的主要看法，有的對光伏行業(yè)信心滿滿，有的謹(jǐn)慎有加。
一位業(yè)內(nèi)人士對記者表示，能源局在聽取地方意見后或進(jìn)行數(shù)據(jù)微調(diào)，目前版本并不是最終定稿。但2015年裝機目標(biāo)肯定是要比2014年更高。如何完成新設(shè)定的目標(biāo)？在政策層面補貼已經(jīng)確定的情況下，應(yīng)該更多用長期的市場化手段推進(jìn)投資和建設(shè)，也需要企業(yè)和政府不斷探索，掃除光伏推廣和建設(shè)工作的重重阻攔，才能實現(xiàn)新的目標(biāo)。
