兩年博弈，各方游說，政策似定，暗流仍涌
過去兩年，在光伏制造企業(yè)、地方政府先后強(qiáng)力游說國(guó)家發(fā)改委之下，光伏電站上網(wǎng)電價(jià)最終得以出臺(tái)。光伏上網(wǎng)電價(jià)的確定，宣告中國(guó)太陽能發(fā)電市場(chǎng)已正式啟動(dòng)，然而，這一看似“超預(yù)期”的文件卻留下了很多伏筆，而這有可能引發(fā)新一輪投資光伏電站的企業(yè)與政府之間的博弈。
在光伏產(chǎn)業(yè)上雄心勃勃的黃河上游水電公司在格爾木的沙漠戈壁開始了一場(chǎng)盛況空前的建設(shè)運(yùn)動(dòng)。 （丁海生/圖）
超預(yù)期電價(jià)
許多年后，中國(guó)光伏電站的老總們一定會(huì)記得這一天——2011年7月29日。
這一天，過去一整年只象征性地修了一條通往工地土路的馮鑫正決定第二天就向集團(tuán)總部匯報(bào)，立刻啟動(dòng)手中20兆瓦光伏電站項(xiàng)目的全面建設(shè)工作。
這位某國(guó)有發(fā)電集團(tuán)青海格爾木市光伏電站項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，此刻難抑興奮之情。7月29日下午，他終于看到了白紙黑字的正式文件。
這份由國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》指出，發(fā)改委對(duì)非招標(biāo)太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。
這意味著青海省格爾木市大批“癱瘓”了一年多的光伏電站項(xiàng)目將迎來集中爆發(fā)的建設(shè)期。不僅如此，在受政策影響巨大的全球太陽能行業(yè)里，中國(guó)的這一破冰政策也正式宣告，中國(guó)太陽能發(fā)電市場(chǎng)已正式啟動(dòng)，未來將呈現(xiàn)大規(guī)模增長(zhǎng)。
絕大多數(shù)人都沒有料到，中國(guó)光伏上網(wǎng)電價(jià)這個(gè)千呼萬喚的關(guān)鍵政策會(huì)在此刻出臺(tái)。
此前由于中國(guó)并不具備大規(guī)模發(fā)展新能源所必需的電網(wǎng)條件，人們普遍擔(dān)心，風(fēng)電空轉(zhuǎn)的鬧劇會(huì)在太陽能光伏上重演；此外一直希望通過“一事一議”的特許權(quán)招標(biāo)方式制定光伏發(fā)電價(jià)格的國(guó)家能源局，對(duì)光伏發(fā)電的“低價(jià)傾向”早已被業(yè)內(nèi)熟知。
故此，中國(guó)新能源業(yè)界的主流觀點(diǎn)也一直傾向于認(rèn)為上網(wǎng)電價(jià)出臺(tái)還得再等2－3年——需待能源局的招標(biāo)“招出一個(gè)普遍合理的價(jià)格”后再確定統(tǒng)一的上網(wǎng)電價(jià)。
這次國(guó)家能源局上級(jí)主管部門國(guó)家發(fā)改委卻直接給出全國(guó)統(tǒng)一的上網(wǎng)電價(jià)：1.15元／千瓦時(shí)或1元／千瓦時(shí)。在價(jià)格和劃分方式上，這顯然都與能源局過去呈現(xiàn)的思路不同，這進(jìn)一步導(dǎo)致了政策出臺(tái)后，業(yè)界對(duì)今年的第三次特許權(quán)招標(biāo)將何去何從的問題眾說紛紜。
“這（統(tǒng)一標(biāo)桿電價(jià)）只是一個(gè)階段性的政策。”一位國(guó)家能源局官員對(duì)南方周末記者說。
戈壁灘拉鋸戰(zhàn)
至少在7月29日的下午，馮鑫正以為與青海省格爾木市發(fā)改委長(zhǎng)達(dá)一年的周旋結(jié)束了。
2010年初，自從馮所在的發(fā)電集團(tuán)與格爾木市簽署了太陽能光伏電站的投資協(xié)議后，馮鑫正就和其他20多家到此投資光伏電站的業(yè)主一起，陷入了一場(chǎng)與當(dāng)?shù)卣鼗刂苄穆L(zhǎng)博弈里。
過去一年，作為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的馮鑫正最主要的工作就是“拖”——找出各種各樣的借口延遲光伏電站的建設(shè)進(jìn)度，比如對(duì)格爾木政府稱太陽能電池組件價(jià)格太高、設(shè)備不到貨，或者，工程師跳槽跑了。
“消極怠工”的背后，卻是地方政府的電站建設(shè)壓力：格爾木市希望，這些簽署了投資協(xié)議的企業(yè)能夠盡快開工建設(shè)。為此，市政府不僅在2010年召集企業(yè)開了三次光伏電站建設(shè)動(dòng)員大會(huì)，最近還要求他們每隔15天就要向政府“匯報(bào)”一次建設(shè)進(jìn)度；而青海省發(fā)改委的領(lǐng)導(dǎo)，則每個(gè)月都要到現(xiàn)場(chǎng)檢查督促好幾次。
這20多家到格爾木投資太陽能光伏電站的業(yè)主包括：華能、大唐、國(guó)電、華電、中電投、中廣核、中節(jié)能、國(guó)投電力、三峽總公司等。在這些實(shí)力雄厚的大央企面前，地方政府除了施加壓力，也無能為力。
“有次市長(zhǎng)實(shí)在急了，拍桌子罵我們是騙子。”馮鑫正說，后來大家實(shí)在找不到借口，只有說政府審批動(dòng)作慢。沒想到市長(zhǎng)把七八個(gè)部門的局長(zhǎng)都叫來，讓他們當(dāng)著業(yè)主的面把手舉起來發(fā)誓，說要全力配合工作……
盡管如此，這些當(dāng)初爭(zhēng)先恐后涌入青海投資光伏電站的業(yè)主仍然繼續(xù)“磨洋工”。
這確實(shí)是無奈之舉。
核心矛盾在于當(dāng)?shù)卣兄Z的1.15元／千瓦時(shí)的光伏上網(wǎng)電價(jià)遲遲不能落實(shí)。上網(wǎng)電價(jià)，這一關(guān)系到光伏電站能否收回投資成本的核心政策，成為阻擋業(yè)主積極性的關(guān)鍵問題。更為重要的是，該電價(jià)政策并非青海省政府的能力所及，需報(bào)國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)，這是一個(gè)艱難的過程。
“他們一邊口頭上說1.15元／千瓦時(shí)的上網(wǎng)電價(jià)沒有問題，一邊催促我們趕緊開工建設(shè)，作為企業(yè)，我不見到政府的紅頭文件不可能真干，投資十幾個(gè)億打了水漂誰買單？”一位業(yè)主說，他們并不能相信政府。
為了1.15元
事實(shí)上，超預(yù)期的紅頭文件出臺(tái)，與決策層內(nèi)部的博弈以及不斷加強(qiáng)的外部游說有著很大的聯(lián)系。
最初的游說者來自中國(guó)為數(shù)眾多的光伏制造企業(yè)，他們95％的產(chǎn)品都出口海外，幾乎全是民營(yíng)企業(yè)。這些民企的游說力度在2009年發(fā)改委剛剛開啟國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)時(shí)達(dá)到高潮，但他們很快發(fā)現(xiàn)自身力量微薄后便逐漸偃旗息鼓。
最近一年情況發(fā)生了變化。游說的接力棒傳到了地方政府手里，他們往往已經(jīng)制定出了雄心勃勃的光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，最重要的是，他們的游說能力更強(qiáng)。
2010年4月，在全國(guó)都缺乏統(tǒng)一電價(jià)制度的情況下，寧夏的4個(gè)光伏發(fā)電項(xiàng)目獲得了國(guó)家發(fā)改委特批的臨時(shí)上網(wǎng)電價(jià)1.15元／千瓦時(shí)。這被業(yè)界解讀為寧夏回族自治區(qū)成功向發(fā)改委游說申請(qǐng)的結(jié)果。
寧夏成功之后，青海也開始行動(dòng)，并且賭注越來越大。
據(jù)一位青海省發(fā)改委人士透露，青海今年7月之前報(bào)國(guó)家發(fā)改委備案的光伏電站項(xiàng)目就達(dá)到42個(gè)，總量共960MW，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于寧夏的4個(gè)項(xiàng)目，這也是青海不斷催促已經(jīng)簽署投資協(xié)議的企業(yè)盡快建成光伏電站的原因。“建成的電站越多，青海向上要政策的籌碼就越多。”一位業(yè)主分析。
2010年底，青海在格爾木市策劃了一次全國(guó)太陽能電站建設(shè)觀摩交流會(huì)，邀請(qǐng)到國(guó)家能源局副局長(zhǎng)劉琦參觀格爾木光伏電站發(fā)展。據(jù)參會(huì)的青海發(fā)改委人士透露，青海的電價(jià)申請(qǐng)?jiān)谀谴螘?huì)上并沒有獲得明顯進(jìn)展。
事情的轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在今年5月4日。當(dāng)天，青海省委書記強(qiáng)衛(wèi)和省長(zhǎng)駱惠寧專程前往北京，與發(fā)改委主任張平會(huì)談光伏上網(wǎng)電價(jià)一事。
結(jié)果令人振奮。據(jù)5月27日下發(fā)的《格爾木市人民政府（光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)專題會(huì)）會(huì)議紀(jì)要》，會(huì)談中，國(guó)家發(fā)改委同意就上網(wǎng)電價(jià)給予青海省特殊政策支持，即在今年9月30日前建成并網(wǎng)的電站項(xiàng)目執(zhí)行1.15元／千瓦時(shí)電價(jià)（下稱“930通知”）。
這是過去一年多來青海省第一次將1.15元／千瓦時(shí)的承諾寫到紙上，這個(gè)會(huì)議紀(jì)要很快被印成文件發(fā)到了所有業(yè)主手里，這也成為過去兩個(gè)月青海不動(dòng)聲色的大量上馬光伏電站的觸發(fā)點(diǎn)。但一些更為謹(jǐn)慎的企業(yè)選擇了繼續(xù)觀望，非要看到紅頭文件才肯動(dòng)工。
“青海的游說是上網(wǎng)電價(jià)出臺(tái)的導(dǎo)火索。”國(guó)家發(fā)改委能源研究所副所長(zhǎng)李俊峰對(duì)南方周末記者說。
起了大早，趕了晚集？
“定心丸”終于來了，但8月1日早晨一上班，當(dāng)格爾木市發(fā)改委的主要領(lǐng)導(dǎo)剛剛拿到國(guó)家發(fā)改委的正式文件時(shí)，他們的臉上沒有欣喜的表情，因?yàn)樵僖沧蛔〉臉I(yè)主已經(jīng)找上門來了——青海方面沒有人想到，國(guó)家發(fā)改委最后出臺(tái)的文件中會(huì)多出這么一條：
“2011年7月1日以前核準(zhǔn)建設(shè)、年底前建成投產(chǎn)、但尚未核定價(jià)格的太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目，上網(wǎng)電價(jià)統(tǒng)一核定為每千瓦時(shí)1.15元（含稅）。7月1日及以后核準(zhǔn)的太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及今年7月1日之前核準(zhǔn)但截至今年年底前仍未建成投產(chǎn)的太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目，除西藏仍執(zhí)行每千瓦時(shí)1.15元的上網(wǎng)電價(jià)外，其余各地上網(wǎng)電價(jià)均按每千瓦時(shí)1元執(zhí)行。”
這個(gè)附加條件讓很多人都慌了神。
在距離格爾木發(fā)改委辦公大樓40分鐘車程的109國(guó)道北側(cè)的荒漠里，幾百兆瓦的光伏電站項(xiàng)目正在以前所未有的速度推進(jìn)，其中的主力是黃河上游水電公司，一家中電投下屬的水電企業(yè)，它在去年的光伏特許權(quán)招標(biāo)中因投出0.73元／千瓦時(shí)的最低價(jià)而被業(yè)界所知。
今年5月在“1.15元／千瓦時(shí)上網(wǎng)電價(jià)”消息后，在光伏產(chǎn)業(yè)上雄心勃勃的黃河上游水電公司立刻開始了一場(chǎng)盛況空前的建設(shè)運(yùn)動(dòng)。在方圓6平方公里，大約開車?yán)@一圈至少需要半個(gè)小時(shí)以上的沙漠上，同時(shí)進(jìn)駐的13個(gè)施工隊(duì)開始日夜趕工，最高峰時(shí)達(dá)到6000人同時(shí)施工，只為在9月30日之前建成并網(wǎng)，以獲得發(fā)改委承諾的1.15／千瓦時(shí)的電價(jià)。
但當(dāng)?shù)毓俜胶芮宄?，一些今?月得到格爾木政府下發(fā)的“930通知”后開工建設(shè)的光伏項(xiàng)目，很可能不在國(guó)家發(fā)改委規(guī)定的“7月1日之前核準(zhǔn)”范圍內(nèi)。
“（通知）實(shí)際上并沒有明確7月1日之后核準(zhǔn)，12月31日之前建成這個(gè)最普遍情況的電價(jià)，就是說可以是1元／千瓦時(shí)，也可以是1.15元／千瓦時(shí)，拿捏全在發(fā)改委手里了。”青海省發(fā)改委一位官員如此解讀文件。
因此，自己的項(xiàng)目到底能不能拿到1.15元／千瓦時(shí)的電價(jià)，成為8月1日后這幾天格爾木的業(yè)主各方打聽的核心問題。
如果最終無法拿到1.15元／千瓦時(shí)的上網(wǎng)電價(jià)，企業(yè)的投資回報(bào)率將打上至少三分之一的折扣，青海的政府信譽(yù)也將受到損害。“等于是起了大早，趕了晚集。”
規(guī)避的辦法，顯然是把核準(zhǔn)文件的日期改到7月1日之前。不過，上述青海發(fā)改委人士透露，今年6月國(guó)家發(fā)改委曾下發(fā)了多份調(diào)查表格，要求各省發(fā)改委上報(bào)所有光伏電站項(xiàng)目的規(guī)模、核準(zhǔn)時(shí)間等具體信息。
“當(dāng)時(shí)不知其用意，現(xiàn)在想來國(guó)家發(fā)改委是經(jīng)過周密計(jì)劃的，所以瞞天過海的可能性不大。”上述人士說。
那么，青海到底有多少7月1日之前核準(zhǔn)的項(xiàng)目？
據(jù)一家業(yè)主的統(tǒng)計(jì)，格爾木市在7月1日之前核準(zhǔn)的項(xiàng)目?jī)H有120多兆瓦，在去年底之前拿到路條的項(xiàng)目有400多兆瓦，而在7月1日之前報(bào)國(guó)家發(fā)改委備案的項(xiàng)目有960MW。由于格爾木市的電站項(xiàng)目占到整個(gè)青海省項(xiàng)目的絕大多數(shù)，而青海的項(xiàng)目又占到全國(guó)的絕大多數(shù)，因此在尚不知全國(guó)核準(zhǔn)項(xiàng)目的情況下這一數(shù)字有一定代表性。
僅僅幾個(gè)數(shù)字之間的差距，就將決定很多企業(yè)投資的命運(yùn)，而國(guó)家發(fā)改委對(duì)7月1日之后核準(zhǔn)，12月31日之前建成項(xiàng)目語焉不詳?shù)谋硎?，又為這些企業(yè)的命運(yùn)留下豐富的想象空間。
（應(yīng)采訪對(duì)象要求，馮鑫正為化名）
